Incontro
con il relatore speciale ONU per la libertà di
espressione
e di informazione
dossier
n° 78 - 13 novembre 2013 - Aspetti di interesse delle Commissioni VII e
IX
Introduzione
Lo
scopo della visita in Italia, dall'11 al 18 novembre 2013, del relatore
speciale ONU per
la
libertà di espressione e di informazione è capire e valutare, in uno spirito di
cooperazione
e di
dialogo inclusivo, la situazione del diritto alla libertà di opinione e di
espressione in
Italia,
le misure adottate per la sua realizzazione e gli ostacoli incontrati.
Durante
la visita, il Relatore Speciale, prenderà in considerazione vari temi legati al
suo
mandato,
con particolare interesse per le questioni relative a:
norme e
regolamenti per i media, le telecomunicazioni ed internet;
controllo
e proprietà di media e telecomunicazioni;
libertà
di espressione e privacy in internet;
istigazione
all'odio e hate speech;
accesso
alle informazioni.
Il
relatore speciale opera in seno al Consiglio dei diritti umani dell'ONU,
nell'ambito delle
c.d.
"procedure speciali". Le procedure Speciali del Consiglio dei diritti
umani possono
essere
costituite sia da un individuo (Special Rapporteur o esperto indipendente) sia
da
gruppi
di lavoro composti da un membro per ciascuno dei cinque gruppi regionali delle
Nazioni
Unite (Africa, Asia, America Latina e Caraibi, Est Europa e il gruppo
occidentale).
Relatori
Speciali, esperti indipendenti e membri dei gruppi di lavoro sono nominati dal
Consiglio
dei diritti umani con il mandato di fornire segnalazioni e consigli o in
relazione a
questioni
tematiche generali, o con riferimento ad uno specifico Paese.
Assetto
del sistema radiotelevisivo
Nell'ultimo
decennio, il settore radiotelevisivo è stato interessato, da un lato, dal
recepimento
della normativa dell'Unione europea (in particolare la direttiva
2007/65/UE; su
questo
aspetto cfr. infra il paragrafo "I nuovi media e Internet") e,
dall'altro lato, dal
passaggio
dalla tecnologia analogica alla tecnologia del digitale terrestre. In base alla
tecnologia
del digitale terrestre, il segnale radiotelevisivo, una volta digitalizzato
(ossia
trasformato
in una frequenza numerica), può essere trasmesso su frequenze terrestri: la
compressione
del segnale audiovisivo premette di moltiplicare il numero di canali trasmessi
contemporaneamente
da un'unica frequenza; conseguentemente, ogni singola frequenza (o
multiplex)
può trasportare un numero elevato di canali televisivi.
Nel
luglio 2012 è stato completato il passaggio del sistema di trasmissione
radiotelevisiva
dalla
tecnologia analogica a quella del digitale terrestre. Peraltro, il passaggio ha
determinato
un "dividendo digitale interno", consistente nelle frequenze in
tecnica digitale
terrestre
disponibili in quanto non già assegnate agli operatori nazionali esistenti.
L'articolo
3-quinquies
del decreto-legge n. 16/2012 ha previsto che le frequenze
siano assegnate
mediante
gara pubblica onerosa. Le procedure per l'espletamento della gara sono
state
disciplinate
dall'Autorità nazionale indipendente di regolazione, l'Autorità per le garanzie
nelle
comunicazioni (AGCOM) con la delibera 277/13/Cons dell'11
aprile 2013.
In via
generale, il Testo unico dei servizi di media audiovisivi (decreto
legislativo n.
177/2005)
suddivide i soggetti della comunicazione in: 1) "operatori di rete",
cioè titolari del
diritto
di installazione, esercizio e fornitura di una rete di comunicazione
elettronica su
frequenze
terrestri in tecnica digitale, via cavo o via satellite, e di impianti di messa
in onda;
2)
"fornitori dei servizi di media", cioè i soggetti (persone fisiche o
giuridiche) cui è
riconducibile
la responsabilità editoriale della scelta del contenuto audiovisivo del
servizio di
media
audiovisivo e che ne determinano le modalità di organizzazione.
L'attività
tanto di operatore di rete quanto di fornitore di servizi, compresi quelli a
richiesta,
è
soggetta a un regime autorizzatorio (autorizzazioni rilasciate al livello
nazionale dal
Ministero
per lo sviluppo economico di intesa con l'AGCom e a livello regionale e locale
dai
competenti
organi delle regioni e delle provincie) e non più concessorio, come avveniva
precedentemente
al Testo unico. Le frequenze elettromagnetiche vengono assegnate dal
Ministero
dello sviluppo economico secondo criteri che il Testo unico (art. 42) definisce
pubblici,
obiettivi, trasparenti, non discriminatori e proporzionati. Ciò avviene sulla
base del
piano
nazionale di ripartizione delle frequenze, predisposto dal Ministero e
aggiornato ogni
cinque
anni, e del piano nazionale di assegnazione delle frequenze radiofoniche e
televisive
in
tecnica digitale, predisposto dall'AGCom sentito il parere delle regioni.
Il
Testo unico prevede una disciplina anticoncentrazione (art. 43). Questa
individua limiti
al
cumulo dei programmi ed alla raccolta delle risorse, questi
ultimi calcolati
innovativamente
in rapporto ai ricavi dei settori che compongono il "sistema integrato
delle
comunicazioni"
(SIC, ossia settore economico che comprende la stampa quotidiana e
periodica,
l'editoria annuaristica ed elettronica anche per il tramite di Internet, radio
e
televisione,
cinema, pubblicità esterna, iniziative di comunicazione di prodotti e servizi e
sponsorizzazioni).
In particolare, la legge prevede che:
un
medesimo fornitore di contenuti, anche attraverso società controllate o
collegate,
non
possa essere titolare di autorizzazioni che consentano di diffondere più del 20%
del
totale dei programmi (rispettivamente, televisivi o radiofonici), irradiabili su
frequenze
terrestri in ambito nazionale, mediante le reti previste dal piano nazionale di
assegnazione
delle frequenze in tecnica digitale;
il
limite alla raccolta delle risorse del sistema integrato delle comunicazioni
sia
individuato
nel 20% dei ricavi complessivi del "sistema integrato delle
comunicazioni";
gli organismi
di telecomunicazioni i cui ricavi nel mercato dei servizi di
telecomunicazioni
siano superiori al 40% dei ricavi complessivi di quel mercato non
possano
conseguire ricavi superiori al 10% dei ricavi del settore integrato
delle
comunicazioni;
sia
fatto divieto ai soggetti che esercitano l'attività televisiva in
ambito nazionale
su
qualunque piattaforma, i quali conseguono ricavi superiori all'8% del
SIC, e alle
imprese
del settore delle comunicazioni elettroniche che detengono una quota
superiore
al 40% dei ricavi di detto settore, di acquisire partecipazioni in imprese
editrici
di quotidiani o partecipare alla costituzione di nuove imprese editrici
di
quotidiani,
esclusi i quotidiani diffusi unicamente in modalità elettronica. Tale divieto,
inizialmente
previsto sino al 31 dicembre 2010, è stato da ultimo prorogato al 31
dicembre
2013 dall'articolo 1, comma 427, della legge n. 228/2012.
La già
richiamata delibera 277/13/Cons dell'AGCOM ricorda anche come risulti
ancora
aperta
nei confronti dell'Italia la procedura di infrazione dell'Unione europea n.
2005/2086
avente
ad oggetto l'incompatibilità di alcune disposizioni della legge
n. 112/2004 ("Norme di
principio
in materia di riassetto radiotelevisivo") e del decreto
legislativo n. 177/2005 ("Testo
unico dei
servizi di media audiovisivi e radiofonici") con la direttiva
2002/21/UE ("direttiva
quadro"),
la direttiva 2002/20/UE (direttiva autorizzazioni) e
con la direttiva 2002/77/UE
("direttiva
concorrenza").
Al
riguardo la delibera ricorda che "nel parere motivato del luglio 2007 la
Commissione
europea
ha ritenuto la normativa nazionale in contrasto con il diritto comunitario
nella
misura
in cui garantiva agli operatori già attivi in tecnica analogica una chiara e
sostanziale
protezione
dalla concorrenza nel mercato radiotelevisivo digitale terrestre, escludendo la
possibilità
di accesso al mercato delle trasmissioni in tecnica digitale ad imprese che non
fossero
già operanti in analogico e concedendo agli operatori già attivi in tecnica
analogica
le
frequenze per le trasmissioni in tecnica digitale senza procedure obiettive,
proporzionate
e non
discriminatorie".
Il
Testo unico ha anche rivisto la disciplina del servizio pubblico
radiotelevisivo (Articoli
45-49),
disponendo:
la
definizione dei compiti del servizio pubblico generale radiotelevisivo,
affidato
mediante
concessione alla società RAI (a totale azionariato pubblico; i rapporti tra
Stato e
RAI per l'erogazione del servizio pubblico sono regolati da periodici contratti
di
servizio)
;
il
finanziamento del servizio pubblico radiotelevisivo, introducendo l'obbligo per
la
società
concessionaria di destinare i ricavi derivanti dal gettito del canone ai soli
oneri
sostenuti
per la fornitura del servizio pubblico, prevedendo, a tale scopo, la tenuta di
una
contabilità separata, soggetta al controllo di una società di revisione in
posizione di
indipendenza;
la
verifica del corretto svolgimento dei compiti affidati, dalla legge e dal
contratto di
servizio,
alla concessionaria del servizio pubblico generale radiotelevisivo, che compete
all'Autorità
per le garanzie nelle comunicazioni, cui vengono attribuiti nuovi poteri di
indagine
e sanzionatori;
l'organizzazione
e l'amministrazione della società RAI, con la modifica della
composizione
e della procedura di nomina dei membri del consiglio di amministrazione
e del
collegio sindacale, nonché della procedura di nomina del presidente, prevedendo
meccanismi
di tutela delle minoranze (il consiglio di amministrazione è composto da
nove
membri; la Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei
servizi
radiotelevisivi indica sette membri eleggendoli con il voto limitato a uno; i
restanti
due membri, tra cui il presidente, sono invece indicati dal Ministero
dell'economia
e delle finanze; il presidente del consiglio di amministrazione è nominato
previo
parere favorevole espresso a maggioranza dei due terzi dei componenti della
Commissione).
Nuovi
media e Internet
Come
già sopra si è accennato, la disciplina dei servizi di media audiovisivi è
stata da
ultimo
definita a livello di Unione europea, con la direttiva 2007/65/CE. La
direttiva ha
inteso
in particolare facilitare la realizzazione di uno spazio unico
dell'informazione ed
applicare
almeno un complesso minimo di norme coordinate a tutti i servizi di media
audiovisivi,
vale a dire ai servizi di radiodiffusione televisiva (cioè, ai servizi di
media
audiovisivi
lineari), e ai servizi di media audiovisivi a richiesta (cioè, ai servizi
di media
audiovisivi
non lineari - video on demand).
La
direttiva è stata recepita nell'ordinamento nazionale con il decreto
legislativo n.
44/2010.
In particolare, il decreto legislativo prevede:
la
specificazione dell'ambito di applicazione della definizione di servizio di
media
audiovisivo,
nella quale non rientrano i servizi prestati nell'esercizio di attività
non
economiche
e che non sono in concorrenza con la radiodiffusione televisiva, quali i
siti
internet
privati e i servizi consistenti nella fornitura o distribuzione di contenuti
audiovisivi
generati da utenti privati a fini di condivisione o di scambio, né i
servizi
nei quali il contenuto audiovisivo è meramente incidentale e non ne
costituisce
la finalità principale;
l'attribuzione
ad AGCom della competenza in tema di dichiarazione di inizio attività
per la
prestazione di servizi di media audiovisivi a richiesta;
la
previsione di un piano di numerazione automatica dei canali della
televisione
digitale
terrestre da parte della AGCom.
la
previsione di quote di riserva a favore della diffusione di opere
europee degli ultimi
cinque
anni (10% per le emittenti televisive private, compresa la pay per view, e 20%
per la
RAI);
con
riferimento agli obblighi di investimento nelle opere europee, la previsione
di una
quota
del 15% dei ricavi per la RAI, nonchè il coinvolgimento
delle commissioni
parlamentari
nella definizione dei criteri per la qualificazione delle opere di espressione
originale
italiana;
l'imposizione
ai servizi di media audiovisivi del rispetto dei diritti di autore nonchè
l'attribuzione
all' AGCOM del potere di emanare disposizioni regolamentari in materia
Con
riferimento all'aspetto della tutela del diritto d'autore su Internet, l'AGCOM
ha
sottoposto
il 25 luglio 2013 a consultazione pubblica uno schema di regolamento con la
delibera
n. 452/13/CONS.
In
materia, il quadro giuridico italiano è stato aggiornato con il recepimento
della direttiva
2000/31/CE, da
parte del D. Lgs. n. 70/2003, in relazione a taluni aspetti
giuridici dei servizi
di
informazione nel mercato interno, con particolare riferimento al commercio
elettronico.
Con
tale direttiva si è voluto, in particolare, affermare la possibilità per gli
Stati membri di
richiedere
al prestatore di servizi (Internet service provider) di adempiere al dovere
di
diligenza
previsto dal diritto nazionale finalizzato ad individuare e
prevenire taluni tipi di
attività
illecite. Il principio sottostante a tale dovere, in ogni caso, è di non
responsabilità
del
prestatore di servizi a condizione che egli non sia
effettivamente al corrente del fatto
che
l'attività è illecita e che, non appena al corrente di tali fatti, agisca
immediatamente per
rimuovere
il contenuto o disabilitarne l'accesso.
L'Autorità
aveva già sottoposto a consultazione pubblica il precedente schema di
regolamento
di cui alla delibera n. 398/11/CONS. A seguito della consultazione
pubblica,
come si
ricava anche dall'audizione del presidente dell'AGCOM del 21 marzo 2012 di
fronte
alle
Commissioni riunite Istruzione e Lavori pubblici del Senato, l'AGCOM ha
deciso di
non
procedere all'adozione del regolamento in attesa di una modifica legislativa che
definisca
meglio "la competenza e i poteri nella materia del diritto d'autore".
Lo
schema di regolamento di cui alla delibera n. 452/13/CONS prevede, tra le altre
cose:
la
promozione dell'educazione degli utenti alla legalità nella fruizione delle
opere
digitali,
con particolare riferimento ai più giovani (articoli 3 e 4);
una
procedura per la rimozione dei contenuti illegali (articoli 6-10) che, tra le
altre cose,
contempla:
1) la richiesta di rimozione del contenuto al gestore della pagina Internet da
parte
dei soggetti legittimati; 2) in caso di insoddisfazione, l'istanza all'Autorità
che
avvia
un procedimento amministrativo il quale si può concludere con la richiesta,
entro
tre
giorni, della rimozione dei contenuti illegali (trattandosi di un provvedimento
amministrativo,
è possibile contro le decisioni dell'Autorità il ricorso alla giustizia
amministrativa;
è inoltre contemplata la possibilità di ricorrere, in alternativa, all'autorità
giudiziaria).
TR0104
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